刊物论著

2025年2月13日，美国总统特朗普发布《对等贸易与关税》（Reciprocal Trade and Tariffs）备忘录^[1]（以下简称为“备忘录”），明确提出引进“公平与对等计划”，并提到“对等关税”。

这一举动对全球贸易格局，尤其是我国对外贸易与投资影响深远。本文基于对美国对等关税政策的了解以及过往经验，从基本情况、政策评析、战略应对建议和战术应对建议四个层次进行评析，以期为应对美国对等关税挑战提供观察视角与思路。

一、基本情况

（一）对等关税的概念内涵

（二）调查范围

（三）行政行动

（四）对等关税推进时间表

四、我国应对美国对等关税的战术建议

（一）政府层面：反制工具箱与制度型开放

 • 精准反制与法律博弈

 • 推动制度型开放与集体行动

（二）行业层面：抱团出海与标准输出

（三）企业层面：柔性供应链与价值突围

虽然备忘录没有对“对等关税”作出明确定义，但在签署备忘录时，特朗普提到：“为了公平起见，我决定征收对等关税，这意味着其他国家向美国征收多少关税，我们也将向他们征收多少关税。如果他们收取25美元，我们就收取25美元。如果他们收取10美元，我们就收取10美元。如果他们收取的费用远高于25美元，我们也收取同样的关税。”^[2]

此外，在同日发布的情况说明中，白宫指出了其所谓的非互惠的例子：美国对乙醇征收的关税仅为2.5%。而巴西对美国乙醇出口征收18%的关税；印度对美国摩托车征收100%的关税，而美国对印度摩托车只征收2.4%的关税；欧盟对进口汽车征收10%的关税，而美国只征收2.5%的关税。

可以看出，特朗普所谓“对等关税”，是一种以“绝对镜像式对等”为核心的关税策略。即通过对同一产品的进口与出口关税进行严格双向比对，要求美国与单一贸易伙伴之间对该产品的征税税率完全相等，以此抹平双方在同一产品上的关税差异。

根据备忘录第2节，对等关税关注的是“所有美国贸易伙伴的非互惠贸易关系”，具体包括：

1. 贸易伙伴对美国产品征收的关税；

2. 贸易伙伴对美国企业、工人和消费者征收的任何不公平、歧视性或域外税，包括但不限于增值税；

3. 因非关税壁垒或措施给美国企业、工人和消费者造成的损害；

4. 因不公平或有害的行为、政策或做法（包括补贴）给美国企业、工人和消费者造成的损害；

5. 对在外国经营的美国企业所实施的繁重监管要求而给美国企业、工人和消费者造成的损害；

6. 导致汇率偏离市场价值，损害美国人民利益的政策和做法；

7. 压低工资；

8. 其他使美国企业和工人竞争力下降的重商主义政策；

9. 美国贸易代表在与财政部长、商务部长和总统贸易和制造业高级顾问磋商后认为的对市场准入施加任何不公平限制或对与美国市场经济公平竞争构成任何结构性障碍的任何其他做法。

备忘录第3节提出了两项行政行动。

第一，要求商务部长和美国贸易代表应与财政部长、国土安全部长、总统经济政策助理、总统贸易和制造业高级顾问以及商务部长和美国贸易代表认为相关的其他行政部门和机构负责人磋商，根据各自的法律权限，采取一切必要行动^[3]，调查任何贸易伙伴采取的任何非互惠贸易安排对美国造成的损害，以及相对的应对措施。

第二，要求管理和预算办公室主任评估所有对联邦政府的财政影响以及任何信息收集请求对公众的影响。

美国商务部长霍华德·卢特尼克（Howard Lutnick）表示^[4]，关于对哪些国家产品征收关税的研究应该在4月1日前会完成，而关税措施可能在次日开始生效。他将与特朗普提名的贸易代表贾米森·格里尔和其他顾问一起负责该计划。

对等关税将使美国关税制度变得极为复杂。美国的《协调关税表》详细列出了特定商品的单独税率，共有大约13,000个条目。美国与大约200个国家开展贸易^[5]，对每种产品和国家实施匹配关税可能会产生超过260万种独特的关税税率。

2018年以来我国出口企业开始较多地采取转口贸易的方式来规避美国加征关税带来的影响。一方面，企业可能先将产品出口至美国征收较低关税的地区，而后再转口出口至美国；另一方面，企业可能在美国征收较低关税的地区投资建厂或和当地企业建立供应链合作，由在当地的企业完成下游的加工生产，最终产品也销往美国。^[6]

但如果美国实施“对等关税”，上述转口贸易面临的关税也将随之提高，进而也会影响到我国对外出口。因此，“对等关税”可能对我国的转口贸易产生更大的影响。

对等关税将直接推高中国对美出口商品的成本，削弱中国制造业的价格竞争力。劳动密集型产品和高附加值产品可能面临订单流失风险，尤其是中小企业可能因利润空间压缩而被迫退出美国市场。中国对美出口依赖度较高的行业也将面临更大的市场多元化压力。

美国之所以有底气在全球范围内推行对等关税，长期维持贸易保护主义政策，其核心支撑在于其庞大的内需市场。此外，美国近来一系列政策举措的破坏性已形成三重传导链条——直接冲击层面导致全球贸易失序与经济衰退风险，制度解构层面动摇多边体系根基，价值损耗层面加速透支其历史积累的规则公信力。这种系统性危机具体呈现为传统盟友关系裂隙的同时，更深刻表现为多边场域对其领导地位的信任赤字。

鉴于此，在战略上应“既要勇于斗争，又要善于斗争”“你打你的，我打我的”，避免在对方预设的战场上与其缠斗，此外通过提振内需和优化内部经济结构，与推动重塑更加公平和包容的国际经贸规则、建立国际统一战线来构建非对称优势。

美国庞大的内需市场不仅足以供养美国本土企业的生存与发展，还使众多内需不足、产能过剩的外贸型经济体不得不依赖美国市场。这种依赖性赋予了美国在贸易谈判中的巨大筹码，也使得关税政策的效果被进一步放大。^[7]庞大的内需市场也为美国提供了多种对冲高关税通胀压力的工具，例如通过降低能源成本、调整供应链等方式缓解国内经济压力。

特朗普政府选择关税作为主要武器，本质上是在试图将全球经济博弈拖入其熟悉的19世纪重商主义框架。这一框架的核心在于，美国凭借全球最大单一市场的准入权和美元作为最终结算货币的金融霸权，构建了一个以关税为杠杆的经济博弈体系。在这一体系下，任何围绕关税增减的直接对抗都可能陷入三重陷阱：成本转嫁循环、规则锚定效应和注意力虹吸现象。

值得注意的是，特朗普曾多次公开表达对William McKinley的推崇，自称“关税人”（Tariff Man），并将其称为“关税之王”（Tariff King）。McKinley时代的经济政策以高关税、本土弱管制（deregulation）和吸引欧洲企业、技术和人才（migration）为三大支柱。这三者之间形成了紧密的逻辑闭环：高关税迫使外国企业为进入美国市场付出高昂成本，而弱管制和减税政策则吸引这些企业直接将产能、技术和人才迁移至美国本土。^[8]这一策略的成功，归根结底依赖于美国庞大的内需市场——正是这一市场的吸引力，使得高关税与去管制、减税政策的组合能够有效推动资本、技术和人才的流入。

面对美国的关税攻势，最有效的应对策略并非在对方预设的战场上与其缠斗，而是通过提振内需和优化内部经济结构来构建非对称优势。中国拥有全球第二大的内需市场，但长期以来，内需更多地被视为缓解产能过剩或应对外需波动的缓冲工具，导致国内市场潜力未能得到充分释放。事实上，内需不仅是经济稳定运行的压舱石，更是提升全球吸引力的关键筹码。通过进一步扩大内需、完善国内市场体系，中国不仅可以增强经济韧性，还能在全球资本、技术和人才的竞争中占据更有利的位置。这种以内需为核心的战略转型，不仅能够有效对冲外部关税压力，还将为中国在全球经济治理中争取更多主动权奠定坚实基础。

面对美国以关税为武器的重商主义博弈，中国的对外战略需跳出传统对抗框架，转而构建一种以生态共生为核心的非对称竞争模式。这一战略的核心在于：将全球化从“市场扩张”升维至“规则重塑”，通过技术赋能、利益共享和本地化融合，在非美国市场构建不可逆的依存关系，最终将地缘政治压力转化为制度性影响力。华为提出的“黑土地理论”^[9]本质是一种战略隐喻——与其在他人耕种的田地上争夺收成，不如将自身定位为培育生态的基础设施，通过滋养合作伙伴的成长来实现共赢。

在这一逻辑下，中国对外战略的首要任务不是与美国争夺存量市场，而是在转口贸易枢纽、新兴经济体等关键节点构建“技术-产业-治理”三位一体的生态体系。这些地区往往长期依赖转口贸易，但其技术水平和产业附加值始终受制于西方主导的全球价值链。中国的战略机遇恰在于将这些中转地从“货物流通的管道”升级为“技术扩散的枢纽”。这一战略的关键在于重构“依赖”的内涵。传统贸易战中，美国凭借市场准入权迫使他国服从其规则，而中国可通过黑土地模式创造“你中有我”的生态嵌入，使得任何外部力量的强行脱钩都将付出远超预期的政治经济成本。

实施这一战略需要根本性的思维转变：从追求短期市场份额转向培育长期制度性权力，从根本上削弱其贸易战的威慑力。当全球产业链的技术节点、数据枢纽、规则制定权逐渐向中国倾斜时，关税便退化为局部摩擦而非系统性威胁。

在这一战略框架下，转口贸易中转地不再是被动的物流节点，而是中国重塑全球经贸规则的前沿据点。它们既是技术标准落地的试验田，也是抵御美国经济胁迫的缓冲带，更是中国从“全球化参与者”向“全球化架构师”转型的支点。当这些支点连缀成网，便形成了一套平行于西方中心体系的新范式——在这里，关税战的火力被生态系统的韧性吸收，霸权的长臂被技术共生的网络阻隔，而中国则在不知不觉中完成了从“破局者”到“立规者”的蜕变。

在政策层面，制定更有效反制策略。例如，制定“不对称反制清单”，针对美国农业州、科技巨头等政治敏感领域实施差别化关税，增加美方政治成本。此外，欧盟的反胁迫工具提供了范本——既能施加经济压力，又不直接损害本国产业。例如，暂停对美国软件和流媒体服务的知识产权保护，或限制美国的银行及金融机构进入欧盟市场。此类措施或许对发展中国家尤其有吸引力，因为美国在知识产权与金融服务领域对这些国家长期保持顺差。^[10]中国的关键矿产出口限制是另一案例。由于中国掌控多种关键原材料的全球供应，此类措施可在打击美国企业利润的同时提升本国企业收益。

进一步加快制度型开放进程，这不仅是顺应经济全球化新趋势的必然选择，也是增强我国国际经济合作与竞争新优势的关键举措。通过在现有区域贸易体内持续消除更多贸易和投资壁垒，深化区域经济一体化，能够有效提升我国在全球产业链、供应链中的地位，增强经济韧性。这种开放模式，相较于单纯提高对美关税，更具可持续性和长远价值。

在集体行动方面，积极推动新贸易投资协定谈判，加强与各国的合作。例如，推动欧盟与《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的跨区域合作，搭建起更为广泛的经济合作桥梁，促进贸易和投资自由化便利化，在全球经济格局中形成更强大的合力，以此作为应对美国对等关税的重要反制手段，提升我国在国际经济舞台上的话语权和影响力。

行业协会应发挥核心引领作用，全方位加强行业内企业间的协同合作。在合作模式创新上，构建行业联合体，组建“海外拓展联盟”，通过共享海外仓与售后服务体系，有效降低单一企业出海成本，提升行业在海外市场的整体竞争力。

此外，为有效应对美国对等关税，行业协会要组织企业联合开展市场调研，深入剖析关税对各细分领域的影响，并共同制定应对方案。针对关税引发的成本上升问题，积极推动企业在原材料采购、生产流程优化等方面开展合作，实现规模经济，降低运营成本。

企业自身要积极采取多元化战略。一方面，市场多元化，降低对美国单一市场的依赖，加大对“一带一路”沿线国家和新兴市场的开拓力度，分散贸易风险，通过参加国际展会、建立海外营销网络等方式，寻找新的客户和市场。另一方面，供应链多元化，优化供应链布局，在全球范围内寻找替代供应商，避免因美国关税导致原材料供应受阻或成本大幅增加。

创新是企业应对关税挑战的核心动力。加大研发投入，提升产品技术含量和质量，通过技术创新提高生产效率，降低生产成本。同时，在新能源汽车、5G等领域加快输出中国技术标准，推动标准国际化，通过“技术+标准”绑定扩大市场话语权，加强品牌建设，提升品牌知名度和美誉度，以品牌优势抵消关税带来的价格劣势，增强企业在国际市场的竞争力。