刊物论著

2025年4月3日，中国人民银行在官方网站公布了《关于<贵金属和宝石从业机构反洗钱和反恐怖融资管理办法（征求意见稿）>公开征求意见的通知》（以下简称《征求意见稿》）^[1],向社会公开征求意见。

在中国法下，贵金属和宝石从业机构应履行反洗钱反恐融资的监管义务，并不是新的要求。早在2007年，《反洗钱法》就已将“特定非金融机构”纳入反洗钱义务主体的范围，只是当时没有清晰定义何谓“特定非金融机构”。

直到2018年，中国人民银行办公厅才第一次在《关于加强特定非金融机构反洗钱监管工作的通知》（银办发[2018]120号）中清晰地定义了“特定非金融机构”的范围，要求“律师事务所、会计师事务所、公证处、公司服务商、贵金属交易商、贵金属交易所”等8类机构开展反洗钱和反恐怖融资工作。

2018-2019年，金融行动特别工作组（FATF）委托国际货币基金组织牵头组成国际评估组，对中国开展为期一年的第四轮互评估。评估组现场访问了中国北京、上海和深圳三地，与100多家单位900多名代表进行了面谈。

2019年4月17日，FATF在第四轮互评估后发布了《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》^[2]，指出中国“对特定非金融行业反洗钱监管缺失，特定非金融机构普遍缺乏对洗钱风险及反洗钱义务的认识”，建议“中国应拓展国家洗钱和恐怖融资评估信息来源；健全特定非金融机构反洗钱和反恐怖融资法律制度，加强对金融机构和特定非金融机构风险评估，加大监管力度，提高金融机构和特定非金融机构合规和风险管理水平”。

2024年11月8日，第十四届全国人大常委会第十二次会议修订通过了《反洗钱法（2024年修订）》，并于2025年1月1日生效。《反洗钱法（2024年修订）》的亮点之一，就是将此前中国人民银行发布的诸多关于特定非金融机构反洗钱和反恐融资的行政性监管要求，升级为法律层面的义务，赋予其更强力的执行效力。

在FATF将对中国的反洗钱反恐融资风险管理水平进行第五轮互评估的大背景之下，以《反洗钱法（2024年修订）》正式实施为契机，以中国人民银行为核心的反洗钱反恐融资监管机构和行业行政主管部门，显著地加速和提高了对“特定非金融机构”的反洗钱反恐融资监管要求。

一、什么是“特定非金融机构”

二、“贵金属和宝石”的全产业链都纳入反洗钱监管

（一）只有现金交易才需要反洗钱

（二）起点金额为10万元人民币

（三）缩限解释“贵金属和宝石”

（四）扩张解释“从业机构”

（五）明确交易只包括“现货”

三、“贵金属和宝石从业机构”反洗钱反恐融资的义务

（一）建立健全反洗钱反恐融资的公司治

（二）定期评估本机构反洗钱反恐融资风险

（三）应勤勉尽职地对客户开展“尽职调查”

（四）应递交“大额”和“可疑”交易报告

（五）保存客户身份资料和交易记录

（六）应当遵守反洗钱特别预防措施

（七）开展反洗钱宣传、培训和内审

（八）反洗钱信息保密和集团内共享

四、“贵金属和宝石从业机构”反洗钱反恐融资的法律责任

• 增加了“宝石现货交易商”，减少了“公司服务提供商”；

• 为“贵金属和宝石现货交易商”设置了“规定以上金额”的义务缓释性条件。

“贵金属和宝石从业机构”遍布街头巷尾，“贵金属和宝石”相关交易更是多如恒河之沙、无法统计。

当前中国的手机移动支付非常发达，中国社会已经近乎是无现金社会。无论是通过银行账户转账、信用卡支付，还是通过非银行第三方支付机构支付，商业银行和支付机构都对这些交易进行着严格的监测及分析，因此“贵金属和宝石从业机构”没有必要再重复劳动了。

《征求意见稿》第2条规定，只有通过“现金”支付的“贵金属和宝石”买卖交易，“贵金属和宝石从业机构”才需要采取相关的反洗钱反恐融资风险管理措施。

反洗钱法规不可能苛责每一笔“贵金属和宝石”都须进行“反洗钱反恐融资”风险管理，因此必须从交易金额上设定一个起点金额，仅要求在起点金额之上的交易才须履行“反洗钱反恐融资”职责。

《征求意见稿》第22条设定的起点金额是10万元人民币或等值的外币现金交易。

对于“贵金属和宝石”的定义，《征求意见稿》第三十四条进行了有限度的缩限：

由《征求意见稿》第三十四条的定义可知，在中国反洗钱反恐融资的语境下，“贵金属”仅指“金、银、铂”三种贵金属，其他铂族金属（如钌、铑、钯、锇、铱）并不包括在内。

在珠宝行业中，“珠宝玉石（gems）”乃是对“天然珠宝玉石”和“人工珠宝玉石”的统称。其中，“天然珠宝玉石”又有三个独立的门类，分别是“天然宝石（natural gems）”、“天然玉石(natural jades)”和“天然有机宝石(natural organic materials)”。“天然玉石”不是“天然宝石”，在宝石学分类上，这是两种完全不同的矿物。因此，从严格的意义上来说，并不存在“钻石、玉石等天然宝石”这样的概念，中国人民银行应在后续正式颁布的监管规则中予以澄清。

《征求意见稿》第二条和第三十四条对“贵金属和宝石从业机构”进行了非常宽的定义，将“贵金属和宝石”的整个产业链条都涵括在内了，既包括产业上游的“开采”，也包括产业中游的“加工、交易、零售”，还延伸到产业下游的“回收”。

具体而言，以下行业和企业都在“反洗钱反恐融资义务主体”的范围之内：

显然，因为《征求意见稿》对“贵金属和宝石从业机构”采取了非常宽的定义，由此成为反洗钱反恐融资义务主体的“贵金属和宝石”行业上下游“从业机构”数量极其庞大。

关于“贵金属和宝石”的形式，《征求意见稿》第三十四条将原材料、制品、中间产品、首饰、标准条锭、铸币等“实物形态”都纳入范围。

值得注意的是，《征求意见稿》所定义的“贵金属和宝石”的“从业机构”，仅限制于从事“现货业务”，包括上海黄金交易所和上海钻石交易所，但并不包括提供“期货交易”的上海期货交易所。

在反洗钱反恐融资的义务方面，“特定非金融机构”与“金融机构”并没有多大差异，如对反洗钱反恐融资的公司治理、对客户进行持续的尽职调查、客户洗钱和恐怖融资风险等级分类、客户身份资料和交易记录保存、可委托第三方进行客户尽职调查、应进行大额和可疑交易报告等等，都有极大的相似性。

但“贵金属和宝石从业机构”在履行反洗钱反恐融资义务中，也有其鲜明的特点，主要体现在两个方面，即：行业自律机制是中流砥柱；对大额现金交易尤其关注。

具体而言，“贵金属和宝石从业机构”，应加入中国黄金协会、中国珠宝玉石首饰行业协会等全国性或者地区性组织，接受贵金属和宝石行业反洗钱自律管理。中国人民银行对“贵金属和宝石从业机构”的洗钱风险开展评估，并进行分级管理。对洗钱风险较高的“贵金属和宝石从业机构”，采取强化监管措施；对洗钱风险较低的，采取简化监管措施或者豁免采取监管措施。

符合下列情形之一的，应根据客户洗钱风险状况，在交易开始前或者交易结束前完成客户尽职调查：

对于非自然人客户，应穿透识别其“受益所有人”。“贵金属和宝石从业机构”应根据客户尽职调查所获的信息，对客户的洗钱风险进行分类管理，并综合考虑客户特征、交易地域、交易目的、交易性质、资金或者资产来源和用途等因素，对客户及其交易采取强化或简化的尽职调查。

在强化尽职调查后，认为存在洗钱高风险情形的，必要时可以采取洗钱风险管理措施，对客户的交易方式、金额或者频率、业务类型等实施合理限制。如果认为客户超出洗钱风险管理能力的，应当拒绝交易或者终止已经建立的业务关系。

“贵金属和宝石从业机构”可以委托第三方开展客户尽职调查，但最终责任仍由作为委托人的“贵金属和宝石从业机构”承担。

与单一客户开展单笔或日累计金额人民币 10 万元以上（含）或者等值外币现金交易的，应在交易发生之日起 5 个工作日内报送大额交易报告。

也就是，就大额现金交易应提交强制性监管报而言，《征求意见稿》规定的“贵金属和宝石行业”的起点金额，比《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法（2006）》第九条规定的“金融机构”应报告之现金交易的“单笔或者当日累计人民币交易5万元以上或者外币交易等值1万美元以上”起点金额，要高出1倍之多。 

发现或者有合理理由怀疑客户、客户的资金或者其他资产、客户的交易或者试图进行的交易与洗钱等犯罪活动相关的，应及时报送可疑交易报告。

“贵金属和宝石从业机构”的大额和可疑交易报告的对象是中国人民银行直属管理的中国反洗钱监测分析中心。

不过，《征求意见稿》没有明确大额和可疑交易的程序，是应由“贵金属和宝石从业机构”直接报告，还是应通过贵金属和宝石的行业自律组织。合理理解，鉴于“贵金属和宝石从业机构”的数量过于庞杂，大额和可疑交易的报告应通过中国黄金协会、中国珠宝玉石首饰行业协会进行。

与金融机构一样，“贵金属和宝石从业机构”也应保存“客户身份资料”和“交易记录”，且这些资料和信息都应在交易结束后，应至少保存10年之久。

包括记载客户身份信息以及反映其开展客户尽职调查工作情况的各种记录和资料。

包括关于每笔交易的数据信息、业务凭证、账簿以及有关规定要求的反映交易真实情况的合同、业务凭证、单据、业务函件和其他资料。

从业机构可以纸质或者电子方式完整、准确保存客户身份资料及交易记录。

保存方式和管理机制应当确保能够重现和追溯相关业务关系或者交易，便于反洗钱工作开展，以及反洗钱监督管理和反洗钱调查。

《反洗钱法》第40条规定“任何单位和个人应当按照国家有关机关要求对下列名单所列对象采取反洗钱特别预防措施。”

所谓“反洗钱特别预防措施”，其实是一个中国式、混合式的“黑名单”。“反洗钱特别预防措施”一共有3项措施，前两项事关反恐怖主义融资，第三项与反洗钱相关。

当前，中国人民银行监管规则^[4]认可的、反洗钱反恐融资义务机构须遵循的“反洗钱特别预防措施”有：

根据全国人民代表大会常务委员会《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，由公安部分别于2003年^[5]、2008年^[6]和2012年^[7]发布的三批针对东突厥斯坦伊斯兰运动，共4个恐怖组织及25名恐怖活动人员名单。

包括伊斯兰国（ISIS）、博科圣地（Boko Haram）、基地组织（al-Qaeda）等多个恐怖活动组织和恐怖活动个人。

即国际刑警组织中国国家中心局公布的涉嫌犯罪的外逃中国国家工作人员、重要腐败案件涉案人员名单。

“贵金属和宝石从业机构”应当积极开展反洗钱宣传和培训，配合做好反洗钱社会宣传，对本机构管理人员和员工持续开展反洗钱培训。

从业机构应当根据本机构洗钱风险状况，合理确定反洗钱内部审计和检查工作内容，或者在内部审计和检查中包含与洗钱风险管理需求相匹配的相关内容，持续提升反洗钱工作的有效性。

(1) 对反洗钱信息（客户身份资料、交易信息、反洗钱调查信息）等，应当予以保密；非依法律规定，不得向任何单位和个人提供；

(2) 对提交可疑交易报告的情况应当保密；

(3) 同一集团内存在多家从业机构或者其他金融机构、特定非金融机构的，应当在集团层面统筹安排反洗钱工作确保集团所有从业机构、其他金融机构、特定非金融机构及境内外分支机构和附属机构有效执行反洗钱内部制度、程序和控制措施。

贵金属和宝石行业反洗钱自律机制发现从业机构违反自律机制，情节严重或者逾期未改正的，应当对其予以自律惩戒，并及时报告中国人民银行及其分支机构。

与金融机构相比，《反洗钱法》对于“特定非金融机构”的行政处罚明显要轻的多。

《反洗钱法》第58条的规定，特定非金融机构违反《反洗钱法》的，由中国人民银行及其分支机构责令限期改正；情节较重的，给予警告或者处5万元人民币以下罚款；情节严重或者逾期未改正的，处5万元以上50万元人民币以下罚款；对有关负责人，可以给予警告或者处5万元人民币以下罚款。

依《反洗钱法》第62条的规定，“贵金属和宝石从业机构”违反《反洗钱法》，导致洗钱或恐怖融资结果产生的，则构成犯罪的，依法应追究刑事责任。

“特定非金融机构”的洗钱风险管理是一个世界性的难题，在中国也不例外。尽管原《反洗钱法》在2007年便规定“特定非金融机构”是反洗钱义务主体，但迟至2018年才规定“特定非金融机构”的定义和范围。

“特定非金融机构”洗钱风险管理的困难，不仅在于这些机构服务的客户群体众多、需求各异，还在于其行业准则和职业道德一般要求不得泄露客户的任何信息，尤其是律师、会计师这些专业人士和奢侈品等高端服务行业，都负有比一般行业要严格的多的保密责任。因此，对于监测客户资金来源和去向、报告大额和可疑交易等监管要求，天然有法律争议。

《反洗钱法（2024年修订）》呼应了FATF向中国提出的应加强“特定非金融机构”洗钱风险管理的建议，规定“特定非金融机构”在提供特定业务时，应当按照金融机构的标准，来履行其反洗钱法定义务，包括但不限于客户尽职调查（含受益所有人识别）、妥善保存客户身份资料和交易记录、监测和报告大额交易及可疑交易、采取“反洗钱特别预防措施”等。

鉴于当前“特定非金融机构”洗钱风险管理措施普遍或是缺失或是粗糙，可以预见“贵金属和宝石从业机构”的洗钱风险管理将会有大量补强工作，其承受的监管压力也会日益增加。