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证券违法犯罪治理三十年：司法图谱、执法趋势与实务应对（一）

2025-04-22/专业文章/ 邢飞龙  

引言


制度嬗变处，风起青萍末。自1993年10月证监会设立稽查处起，中国证券监管已走过三十载波澜壮阔的发展历程。三十年间，监管与市场在动态博弈中共生共荣：从“额度审批”到注册制全面落地，从“老八股”到超5000家上市公司，从散户主导到机构投资者占比超六成，中国资本市场规模跃居全球第二，直接融资的“活水”有力地滋养了实体经济。在这场改革史诗中，法治基因始终在市场的血脉中奔涌激荡。三十年的制度演进绘制出独特的执法司法图景，站在全面注册制改革的节点回望，中国证券法治用三十年时间构筑起兼具市场规律与国情特色的治理范式。从早期“救火式”监管到如今“防未病”的治理现代化，从单一行政管制到多元共治格局，这场制度变迁不仅映射了资本市场的发展轨迹，更诠释了社会主义市场经济法治建设的深层逻辑。

三十载惊涛拍岸，九万里风鹏正举。党的二十大提出，要加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，“依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线”。2021年“两办”《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，明确提出“到2025年，中国特色证券执法司法体制更加健全”的目标。2024年“新国九条”颁布，重申“加大对证券期货违法犯罪的联合打击力度，深化央地、部际协调联动。打造政治过硬、能力过硬、作风过硬的监管铁军。”随着中国证券市场步入新时代，证券监管力度迈向新高度，证券违法犯罪专项执法的时代已经来临：中国特色证券执法司法体系的轮廓已经清晰，资本市场强监管的共识已然形成，从严打击证券违法犯罪成为主基调。新时代证券监管的巨轮正以“全链条穿透”的航向，在防范化解重大风险的深水区破浪前行，为资本市场高质量发展浇筑更为坚实的法治基石。由于篇幅较长，本系列将分为多篇文章，后续内容将于近日推送。


目录

一、执法司法图谱：三十年证券违法犯罪变迁

（一）三十年行政执法与刑事司法图谱

1. 行政执法概览

2. 刑事司法概览

3. 行刑衔接概览

（二）立法、司法的变迁

1. 罪名体系的扩容

2. 管辖的集中


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执法司法图谱：三十年证券违法犯罪变迁


（一）三十年行政执法与刑事司法图谱

1. 行政执法概览

2000年至2024年，证券期货违法行政处罚案件总体呈稳步上升趋势。中国证监会自2001年开始将行政处罚决定书公布于其官方网站，从其行政处罚决定书反映的情况来看，执法重点聚焦于四类：内幕交易、虚假陈述、市场操纵、利用他人账户交易。

具体而言，2001年至2013年，共作出了行政处罚决定书609份，其中有22份行政处罚决定书没有公开，2001年作出31份行政处罚决定书，2002年作出17份，2003年作出35份，2004年作出49份，2005年作出43份，2006年作出38份，2007年作出35份，2008年作出52份，2009年作出58份，2010年作出53份，2011年作出57份，2012年作出57份，2013年作出79份[1]。2014年共作出104份行政处罚决定书，共对55家机构、416名个人作出了行政处罚[2]，2015年273件[3]，2016年对189件案件作出共计221项行政处罚决定[4]，2017年237件[5]，2018年310件[6]，2019年296件[7]，2020年344件[8]，2021年371件[9]，2022年383件[10]，2023年539件[11]。据公开数据统计，2024年中国证监会及36家地方证监局全年共办理各类案件739件，作出592件行政处罚决定[12]，仅上半年就达到230余件[13]、超过2016年全年案件量，表明近年来监管机构对证券期货违法行为的高压监管态势。


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2001年-2024年证券期货违法行政处罚决定书数量


2. 刑事司法概览

从刑事公诉情况看，2016年至2024年证券犯罪刑事公诉总体呈上升趋势。最高人民检察院公布的数据显示，2016年至2020年全国检察机关共起诉证券犯罪513人[14]，2021年起诉229人[15]，2022年起诉230余人[16]，2023年起诉346人[17]，2024年起诉825人[18]。


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2016年—2024年证券期货犯罪案件数量


从刑事审判情况看，传统刑事司法的查处重点主要在：内幕交易、泄露内幕信息罪，利用未公开信息交易罪，操纵证券、期货市场，违规披露、不披露重要信息罪。以北京和上海两地为例：2020年12月至2024年8月，北京市第三中级人民法院共受理证券类刑事案件44件（其中，2022年5件、2023年19件、2024年1月至7月20件）。从罪名构成看，内幕交易、泄露内幕信息案42件，操纵证券市场案2件，违规披露、不披露重要信息案2件，欺诈发行证券案1件。从数据上看，内幕交易、泄露内幕信息罪占比超过90%[19]。2014年至2023年，上海市第一中级人民法院共审结证券期货犯罪案件85件，其中利用未公开信息交易案41件，内幕交易、泄露内幕信息案22件，操纵证券、期货市场案15件，欺诈发行证券案5件，出具证明文件重大失实案2件。从数据上看，利用未公开信息交易罪与内幕交易、泄露内幕信息罪占比超过70%[20]。

3. 行刑衔接概览

为避免以罚代刑、有罪不究、降格处理的治理困局，近年来我国对涉嫌证券犯罪案件的行刑衔接力度不断加强，刑事司法在打击证券犯罪活动的作用日益凸显。2021年《证券期货违法行为行政处罚办法》第27条第4项明确规定，对于违法行为涉嫌犯罪的，案件调查终结，由中国证监会及其派出机构根据案件不同情况，依法报单位负责人批准后，依法移送司法机关；而2024年《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》则改变了证监会以往的“实质审查”模式，强调对于符合追诉标准的案件要“应移尽移”。

从行刑衔接情况看，根据中国证监会公布数据，2011年移送25件[21]，2012年移送33件[22]，2013年移送41件[23]，2014年移送74件[24]，2015年移送55件[25]，2016年移送55件[26]，2017年移送31件[27]，2018年移送案件及线索114件[28]，2019年移送57件[29]，2020年移送及通报案件线索116件[30]，2021年移送177件[31]，2022年移送123件[32]，2023年移送118件[33]。根据公开数据显示，2024年，监管机关向公安机关移送案件和通报线索178件[34]。十五年移送总量增长超六倍，数据曲线与制度改革高度同频，刑事司法成为证券犯罪惩治体系的中坚力量。

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2011年—2024年证券犯罪行刑衔接情况


（二）司法的变迁

1.罪名体系的扩容

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2.管辖的集中

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2003年12月，公安部证券犯罪侦查局成立，实行垂直管理体制，负责处理证券期货犯罪案件，派驻证监会，统领全国证券期货犯罪案件的侦查工作。

2005年《关于公安部证券期货犯罪侦查局直属分局办理证券期货领域刑事案件适用刑事诉讼程序若干问题的通知》：

明确在北京、大连、上海、武汉、深圳、成都六个城市设立证券期货犯罪侦查局直属分局，直接承办证券期货领域重特大刑事案件，包括欺诈发行股票、债券，上市公司提供虚假财会报告，内幕交易、泄露内幕信息，操纵证券、期货交易价格以及公安部交办的其他经济犯罪案件，以解决证券期货犯罪案件侦查难的问题。

2009年《关于公安部证券犯罪侦查局直属分局办理经济犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的通知》：

由公安部证券期货犯罪侦查局设立第一、第二、第三分局，分别派驻北京、上海、深圳，按管辖区域立案侦查公安部交办的证券领域犯罪案件。经公安部指定，直属分局可以跨区域管辖案件。此时，基层公安机关只在理论层面拥有证券期货犯罪案件的侦查管辖权。

2011年《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》：

涉嫌证券期货犯罪的第一审案件，由中级人民法院管辖，同级人民检察院负责提起公诉，地（市）级以上公安机关负责立案侦查。

2016年，公安部正式确定辽宁省公安厅、上海市公安局、重庆市公安局的经侦总队以及山东省青岛市、广东省深圳市公安局经侦支队等五个单位为证券期货犯罪办案基地集中管辖证券期货犯罪案件。后又增加浙江金华、江苏常州公安局经侦支队集中管辖证券期货犯罪案件，以形成“上下联动、区域协同、多警合成”的打击证券期货犯罪新格局。

2021年《关于依法从严打击证券违法活动的意见》：

要求落实由中级法院和同级检察院办理证券犯罪第一审案件的级别管辖；加强对证券犯罪办案基地的案件投放，并由对应的检察院、法院分别负责提起公诉、审判，通过犯罪地管辖或者指定管辖等方式，依法对证券犯罪案件适当集中管辖。

2024年《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》：

证券期货犯罪的第一审案件由中级人民法院管辖，同级人民检察院负责提起公诉，地（市）级以上公安机关负责立案侦查。

几个公安机关都有权管辖的证券期货犯罪案件，由最初受理的公安机关管辖，必要时可以移送主要犯罪地的公安机关管辖。如果由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖更为适宜的，可以由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖。发生争议的协商解决，协商不成的由共同的上级公安机关指定管辖。

证券期货犯罪地明确包括证券期货账户及保证金账户开立地；交易申报指令发出地、撮合成交地；交易资金划转指令发出地；交易证券期货品种挂牌上市的证券期货交易场所所在地、登记结算机构所在地；交易指令、内幕信息的传出地、接收地；隐瞒重要事实或者虚假的发行文件、财务会计报告等信息披露文件的虚假信息编制地、文件编写和申报地、注册审核地，不按规定披露信息的隐瞒行为发生地；犯罪所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地；承担资产评估、会计、审计、法律服务、保荐等职责的中介组织提供中介服务所在地。


文章附录

[1] 参见证监会官网政务信息公开中的行政处罚决定书.

[2] 参见《中国证监会2014年行政处罚执行情况》.https://mp.weixin.qq.com/s/DHD3P4zRxvTNZgoQlBrhCA

[3] 参见《2015年度中国证监会稽查执法情况通报》.www.csrc.gov.cn/csrc/c100200/c1000407/content.shtml

[4] 参见《中国资本市场投资者保护状况白皮书（2016年度）》.https://www.sipf.com.cn/images/zwz/dcpj/tbzkpj/2021/08/18/BC36B35A7ACB4E3C4426E669C08670A4.pdf

[5] 参见《2017年证监会监管执法情况综述》.http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c1001295/content.shtml

[6] 参见《2018年证监会行政处罚情况综述》.http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c1001093/content.shtml

[7] 参见《中国证监会2019年法治政府建设情况》http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c1000799/content.shtml

[8] 参见《中国资本市场投资者保护状况蓝皮书（总报告2020）》.https://www.sipf.com.cn/images/zwz/dcpj/zxgz/2021/08/18/CD0254B22E5994E3A2035B653CFC5082.pdf

[9] 参见《中国证监会2021年法治政府建设情况》.http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c2321617/content.shtml

[10] 参见证券时报网.《干货梳理！2022年证券行政处罚年度观察出炉》.http://www.stcn.com/article/detail/829362.html

[11] 参见《“长牙带刺”“严监严管” 证监会持续加大证券期货违法行为打击力度——中国证监会2023年执法情况综述》.www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c7480575/content.shtml

[12] 参见《中国证监会2024年法治政府建设情况》http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c7546094/content.shtml.

[13] 参见《始终坚持“长牙带刺”，一以贯之严监严管——2024年上半年证监会行政执法情况综述》.www.csrc.gov.cn/csrc/c100200/c7506330/contnet.shtml

[14] 参见《“零容忍”打击证券违法犯罪》.https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202107/t20210727_524978.shtml

[15] 参见《“讲授的知识点都是办案中迫切需要的”——全国检察机关证券期货专题业务培训侧记》.https://www.spp.gov.cn/zdgz/202208/t20220825_574126.shtml

[16] 参见新浪新闻.《2022年全国检察机关起诉证券期货犯罪230余人》.https://news.sina.cn/2023-02-18/detail-imyhcxcm8877640.d.html

[17] 参见《最高人民检察院工作报告——2024年3月8日在第十四届全国人民代表大会第二次会议上》.https://www.spp.gov.cn/spp/jcjgxxgc2024lh/202403/t20240315_650040.shtml

[18] 参见《数读！最高检工作报告透露了这些重要内容》.https://www.spp.gov.cn//zdgz/202503/t20250309_688809.shtml

[19] 参见新京报.《对证券犯罪“零容忍”！北京三中院发布典型案例》.https://m.bjnews.com.cn/detail/1724164968168894.html

[20] 参见上海证券报2024年04期，刘礼文：《十年审结证券期货犯罪案逾200件——上海第一中级人民法院以案释法构筑资本市场法治防线》，2024年5月17日.https://paper.cnstock.com/html/2024-05/17/content_1918777.htm

[21] 参见《2011中国证券监督管理委员会年报》.www.csrc.gov.cn/csrc/c100024/c1492160/1492160/files/bbb55c0ae5074992be47fab05a97f9e1.pdf

[22] 参见《2012中国证券监督管理委员会年报》.http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100024/c1492187/1492187/files/P020200619392844855784.pdf.pdf

[23] 参见《2013中国证券监督管理委员会年报》.http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100024/c1492186/1492186/files/P020200619392676732814.pdf.pdf

[24] 参见《2014中国证券监督管理委员会年报》.http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100024/c1492185/1492185/files/ff896e359b094025aa44d8a2e3575aff.pdf

[25] 参见《2015年度中国证监会稽查执法情况通报》.http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100200/c1000407/content.shtml

[26] 参见《2016年度中国证监会稽查执法情况通报》.www.csrc.gov.cn/csrc/c100200/c1000397/content.shtml

[27] 参见《证监会2017年稽查执法工作情况通报》.www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c1001366/content.shtml

[28] 参见《中国资本市场投资者保护状况白皮书（2018年度总报告）》.https://www.sipf.com.cn/images/zwz/dcpj/tbzkpj/2021/08/18/E37927EDBEA7AB6A476F6482D0F11F54.pdf

[29] 参见《中国资本市场投资者保护状况蓝皮书（总报告2020）》.https://www.sipf.com.cn/images/zwz/dcpj/zxgz/2021/08/18/CD0254B22E5994E3A2035B653CFC5082.pdf

[30] 参见《证监会通报2020年案件办理情况》.www.csrc.gov.cn/csrc/c100200/cde2e163c393c4d69a384b228dc0fe2af/content.shtml

[31] 参见《证监会通报2021年案件办理情况》.www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c1921138/content.shtml

[32] 参见《证监会通报2022年案件办理情况》.www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c7088291/content.shtml

[33] 参见《“长牙带刺”“严监严管” 证监会持续加大证券期货违法行为打击力度——中国证监会2023年执法情况综述》.www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c7480575/content.shtml.

[34]参见《中国证监会2024年法治政府建设情况》.http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c7546094/content.shtml



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