刊物论著

近日，各界高度关注的生态环境法典编纂迈出“关键一步”，法典草案于4月27日提请十四届全国人大常委会第十五次会议首次审议，法典草案全文公开征求意见。这是继《民法典》后我国第二部以“法典”命名的法律！那么，这部备受关注的“生态环境法典”到底是什么？为什么要制定这样一部法典？如何进行编纂的？以及，正式出台后又将会给我们带来什么影响？本文将围绕《生态环境法典（草案）》（以下简称《法典草案》）进行系列解读。

纵观生态环境法典的立法进程，早在2021年，全国人大常委会立法工作计划就提出“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”。2022年，党的二十大报告在完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系中明确提出“统筹立改废释纂”，以及增强立法的系统性、整体性、协同性与实效性的新要求，首次将法典编纂作为一种专门立法形式写进党的政治报告。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确将“编纂生态环境法典”作为全面深化改革的重大政治任务和立法任务，并对全面深化生态文明体制改革进行了全面部署。2023年8月公布的十四届全国人大常委会立法规划明确指出：“积极研究推进环境（生态环境）法典和其他条件成熟领域的法典编纂工作”。2024年，“编纂生态环境法典”被列入全国人大常委会年度工作计划，正式启动了生态环境法典编纂的立法程序。2025年4月27日，《法典草案》提请十四届全国人大常委会第十五次会议首次审议，进入意见征求阶段，至2025年6月13日截止。

2021年，全国人大常委会立法工作计划就提出了“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”，将生态环境法典归于“行政立法领域的法典编纂”，引发了学界对生态环境法典基本属性及其编纂模式的研究，明确了生态环境法典编纂是将不同学科知识、不同法律手段因解决生态环境问题需要糅合而成的“领域型”法典，与民法典、刑法典、行政法典等“部门型”法典有着根本不同。领域型法典，是指以统一法典形式呈现的、以某个具体领域为调整对象的法律形式。这一属性反映了环境法融合公法与私法、实体法与程序法、管理性规范与裁判性规范于一体的本质特征。

全国人大常委会法工委主任沈春耀在向会议作草案说明时表示，编纂生态环境法典，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大法治建设部署。生态环境法典的编纂，是通过对现行生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修、集成升华，编纂一部以习近平生态文明思想为引领，具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿、系统规范协调的生态环境法典是一项立法系统工程。 

截止目前，我国生态环境领域立法工作取得显著成效，已经形成了生态环境法律体系。然而，目前我国生态环境立法缺乏系统性、整体性、实效性，这将会阻碍我们在法治轨道上实现人与自然和谐共生的现代化进程。之所以说编纂法典是中国生态环境立法体系化最佳选择，主要是基于以下三点考虑：

一是解决适用性障碍。自《环保法》颁布以来，我们国家的生态环境立法一直处于“快车道”上。截至目前已形成30多部生态环境法律、100余件行政法规、1000件地方性法规、近十件党内法规以及散落在其他部门实体法和程序法中的相关内容，基本解决了“有法可依”的问题。但是，由于这些立法时间跨度大、单行法数量多，导致法律规定在适用上出现矛盾冲突多、交叉重复率高、类型化不足等问题。此外，生态环境立法在中国特色社会主义法律体系七大法律部门中并没有独立地位，主要散落在行政法和经济法两个法律部门中，不同部门的立法从价值目标到制度设计上“南辕北辙”。这对生态环境立法需要遵循的生态规律，体现污染防治与自然生态保护的整体性、系统性十分不利。

二是现实需要。在生态环境立法与实践的推动下，经济社会发展对生态环境法典的需求强劲。但是，当前我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，全面深化生态文明体制改革的任务依然繁重。编纂生态环境法典既是统一立法目标、立法原则、立法方式、立法尺度以实现高质量发展的协同性需要，也是统筹“减污降碳扩绿增长”治理体系，以体系化立法方式解决立法严重滞后于体制改革、法律制度碎片化等问题的制度需求，更是展现全球环境治理中国方案的战略性要求。

三是必然选择。虽然目前世界各国推进生态环境立法体系化的模式存在不同，各有优劣，但是环境法的体系化是各国立法的共同追求。于我国国情而言，即便采取“基本法+单行法”模式，仍需对现行立法进行全面修订，其难度与法典编纂相当，却无法实现推动国家治理现代化、彰显生态文明的法典化功能。在“人与自然和谐共生”理念下，编纂法典显然是优于“基本法”模式的最佳方案。此外，宪法学界也已与环境法学界形成共识。生态环境法典编纂既能落实宪法中“美丽中国”国家目标与公民环境权保护要求，又能系统性整合碎片化立法，通过统一价值目标与制度设计，破解部门立法冲突，为构建人与自然和谐共生的现代化提供严密法治保障。

生态环境法典编纂是一项系统性工程，在编纂逻辑上，《法典草案》借鉴了民法典编纂经验，以“总则-分则”结构作为生态环境法典框架构造的基础，但同时并未完全照搬民法典以形式法治为追求的编纂思路，而应选择“可持续发展”作为核心价值和逻辑主线展开法典框架构造与编纂逻辑。

在编纂模式上，经过调整范围“适度”、体系化“适度”以及“适度”发展完善等理论阐释，“适度法典化”的编纂模式逐步成为学界共识，研究普遍认同应对现行相关立法有所取舍，确保法典本身的适度开放性，以为今后纳入成熟法律制度留下空间。

在体例结构上，《法典草案》共分为五编，依次为：总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编、法律责任和附则编，共1188条。“总则编”，分为9章，共143条，对通用性制度规范作提炼归纳，规定了生态环境领域的重要法律原则和基础性、综合性、普遍性的法律制度，统领其他各编；“污染防治编”分为9个分编、共525条，对现行大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法和环境保护法、海洋环境保护法等法律中关于污染防治的规定，进行系统整合、编订纂修、集成优化；“生态保护编”共分为7章，共265条，转变以往以单一生态要素为保护目标的立法思路，突出了系统保护理念统筹发展和保护；“绿色低碳发展编” 分为4章，共113条，聚焦与生态环境保护密切相关的绿色低碳发展重要环节、重要领域，建立健全绿色低碳发展相关法律制度；“法律责任和附则编”分为3章、142条，包括“通则”“罚则”“附则”，围绕生态环境法典总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编有关禁止性、义务性规定内容，结合生态环境领域执法司法面临的新情况新问题，对现行相关法律责任规定进行平移、择取、归并、提炼，全面、严格、合理设置法律责任。

综合考虑生态环境法律制度体系、理论研究现状和工作实践情况，生态环境法典编纂目前采取了适度法典化的模式，编纂工作分三类情况分别处理：第一，将现行的环境保护法、环境影响评价法、清洁生产促进法、海洋环境保护法和大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法等10部法律经编订纂修，全部纳入生态环境法典。法典编纂出台后，上述法律不再保留；第二，将现行有关流域、区域、自然资源、生物多样性等生态要素、生态系统方面和循环经济、节约能源等方面的法律制度规范，择其要旨要则纳入或者体现到生态环境法典之中。这些法律在生态环境法典编纂出台后将继续保留，因此，法典相关规定内容需要统筹协调，并保持一定的开放性、兼容性；第三，适当考虑应对气候变化、碳达峰碳中和、绿色低碳发展等方面的法治需求，而目前这些方面尚未制定专门法律。编纂生态环境法典，宜就此作出一些原则性、引领性规定，为今后我国相关法律制度建设和实践发展确定原则、奠定基础、留有空间，以体现法典的时代性、前瞻性。 

作为继民法典后我国第二部以“法典”命名的法律，《生态环境法典》也与我们每个人密切相关，将对行政机关、企事业单位、社会组织以及公民个人等都带来影响。初读《法典草案》，我们总结出了十大亮点：

权利概念是法律思想的起点，现行《中华人民共和国环境保护法》仅规定了公民有保护环境的义务，但未谈环境权，只在章节中规定了环境权的子权利，即知情权和参与权，《法典草案》新增了“生态环境权益”条款，注意这里是环境权益，包括了环境权和其派生的利益；并聚焦了油烟、恶臭以及噪声污染等与享受清洁健康环境权相关的民生问题，强化源头预防的污染防治思维，分别新增明确餐饮选址指引、建筑施工低噪声工艺和设备要求，以及从规划层面预防和减少恶臭问题。

为回应“双碳”目标、高质量发展等重大战略决策提出的法治需求，《法典草案》专设“绿色低碳发展编”，“绿色发展”一词在草案中出现六次，结合现实需要整合了生态环境保护、矿产资源、长江、黄河、青藏高原保护、海南岛、乡村发展、清洁生产、能源节约等相关立法，并细化应对气候变化，采取减缓、适应的具体举措以及国际合作条款，增加碳排放权交易主体责任，彰显了中国气候治理责任担当。

碳排放权交易是实现碳达峰、碳中和的重要政策工具，目前法律效力层级最高的是2024年施行的行政法规《碳排放权交易管理暂行条例》，因此《法典草案》第一千零三十三条明确了“国家建立健全碳市场交易制度，加强对温室气体排放的控制。”第一千零三十四条明确了“国家建立全国温室气体自愿减排交易市场，鼓励温室气体自愿减排交易。”同时，还新增碳排放核算、碳足迹管理、碳汇监测核算体系等制度，不仅为全国碳配额交易市场、自愿减排交易市场和地方碳市场的稳健运行提供法律支撑，也为进一步接轨国际碳市场作出法律铺垫。

《法典草案》不仅在总则中明确了“系统治理”的基本原则，也在“生态保护编”生态系统保护一章增加江河湖泊、荒漠生态系统的专门规定，强调对森林、草原、湿地、海洋、海岛、江河湖泊、荒漠、雪山冰川、耕地等生态系统进行一体化保护和系统治理，统筹规划、协同推进长江、黄河等重要流域和重要海域的生态环境保护，构建重要流域上下游贯通一体的生态环境治理体系等制度，这些均体现了立法思路从单一生态要素到系统保护理念的转变，印证了《法典草案》是对生态环境规范的体系性表达，不仅要在生态环境法典的总则规范中通过基本原则进行表达，还要在生态环境法典分则的具体制度设计中将这一基本原则进行具象化，便于实施。

生态环境分区管控是现行生态环境法律体系外的一项从源头上为优化生产力布局、产业结构调整提供绿色标尺，为发展“明底线”“划边框”的新制度，以保障生态功能和改善环境质量为目标，以落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线硬约束为重点，以生态环境管控单元为基础，以生态环境准入清单为手段，以信息平台为支撑，实施分区域差异化的精准管控。经过近几年的探索，全国已划定44604个生态管控单元，基本实现了全域覆盖，分区管控体系初步形成。《法典草案》第一编第三章专设“规划和生态环境分区管控”，其中的第六十三条和第六十四条将生态环境分区管控进行法律转化，为今后贯彻落实该项制度和制订配套制度、标准提供法典支撑。

新污染物主要指持久性有机污染物、内分泌干扰物、抗生素等，与生态环境安全、人民健康密切相关，但现行污染防治的相关立法和标准主要管控的是传统的水、大气、固废等污染因子，污染物排放检测也未涵盖新污染物，主要依据部门规章《新化学物质环境管理登记办法》进行规制，《法典草案》首次将新化学物质纳入法典进行分类管控，同时针对近年老百姓关注较多的光污染防治，规定广告屏、灯箱、玻璃幕墙等应采取有效措施，防止、减轻光污染，填补了法律空白。

自2018年机构改革之后，县级生态环境主管部门变为市区的市级生态环境部门的派出机构，原《环境保护法》等法律授权县级生态环境主管部门的执法权无法行使，近期因执法主体资格问题在全国各地出现行政诉讼败诉案件，因此《法典草案》在总则编第二章第五十条中明确规定：“设区的市级人民政府生态环境主管部门设立的派出机构，可以以自己的名义实施现场检查、查封、扣押、代履行和行政处罚”。这一立法变化赋予市级生态环境局的派出机构以独立的执法主体资格，破解垂直管理后“有责无权”的困境，有利于基层监管效能的提升，压实了地方的环保监管执法责任。

传统的“企业主体责任”主导下的生态环境立法中，对企业苛以较高的法律义务和责任，同时又鼓励“专业人做专业事”，但对第三方缺乏责任约束条款，导致实操中第三方机构被甩锅担责或者故意弄虚作假而缺失有效的法律规制，虽然一些省份在地方性法规中增加罚则，但责任后果差异较大，导致责任不均衡；《法典草案》填补了这一漏洞，增设第三方服务机构的法律义务和责任条款，还针对现行固体废物污染防治中违法处置危险废物处罚100万至500万元而未区分违法主体是单位或个人的问题，重新配置、增设自然人的责任条款，第一千一百五十一条解决了实操中个体工商户或自然人在经营废品收购业务时违法收购少量废蓄铅电池，依法应处罚至少100万罚金，出现小过重罚、过罚不当之嫌的难题。此外《法典草案》针对现行生态环境法律中存在的责任配置不均问题进行适度统一，比如在共性规定中将拒绝阻碍检查的法律责任统一为5元至20万元罚款，增强了立法的系统性、整体性、协同性。

推动绿色发展是《法典草案》的立法目的之一，大力发展清洁能源是我国调整能源结构、绿色发展的主要措施之一，但是光伏、风电等的设备和零部件在制作、生产、服役期满之后如果不妥善处置，将更加更多环境负担，因此，《法典草案》第五百二十条和第九百七十七条规定，废旧风电机组叶片、光伏组件、动力电池等产品的拆解、处置应当加强污染防治，按照规定开展精细化、无害化拆解、处置；从事风电、光伏发电建设运营的企业，应当自行或者委托具备条件的企业对废旧风电机组叶片、光伏组件等废弃物进行循环利用，从而预防和规制清洁能源产生不清洁、危害环境的后果。 

全国各地城镇污水处理厂普遍存在的“因进水超标而导致出水超标”的老大难问题，症结即是历史上形成的上游的工业企业纳管排放，进水中如果含有重金属、有生物毒性废水、高盐废水或者抗生素类物质，生化工艺无法去除；《法典草案》第二百九十八条规定“向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。禁止工业企业排放的含重金属或者难以生化降解废水、有生物毒性废水、高盐废水等排入城镇污水集中处理设施。”这将督促地方进行厂网改造、改变工业企业废水排入城镇污水处理厂、污染因子难以处理的现状。

最后，法典多久能出来？会不会象民法典的制订过程那样从开始编纂到出台历经六年之久？据悉，可能会比民法典出台的时间快很多！此次法典草案整体审议后，将采取“分编审议、滚动推进”的创新机制，将《法典草案》分拆为若干单元“滚动”审议并修改完善。《法典草案》的亮点远不止以上十个，我们将继续研读和分享输出，同时积极参与立法过程，提出修改建议，欢迎各位留言提出疑惑和感想。我们也会持续关注生态环境法典相关立法动态，实时解读立法动向对政企实务的影响，为依法治污、保护生态环境、企业合规管理、环境风险防范及争议解决提供专业法律服务，助力各类主体在法治轨道上实现绿色发展，共同为“人与自然和谐共生”的现代化图景保驾护航。

本文写作时参考了部分业内文章，在此向作者致以崇高的敬意和感谢！同时也感谢所有为生态环境法典辛苦付出的工作人员和专家学者！

感谢实习生郭秋莹对本文的贡献。